校友文苑丨84级陈祖德：重庆江北嘴金融中心崛起的背后一一江北城拆迁中的司法实践

2019年初春的傍晚，北滨路的江风恰如久别重逢同学之间的交谈，亲切而自然。戴霞同学回母校，王斌和向勇同学召集丙大班部分在渝同学和江北区法院何建群同学小聚。其间，戴霞同学谈到年级征文的事，给我一篇关于工作方面的命题作文。

侧望灯火辉煌的江北嘴金融中心，我的思绪不由得回到了若干年前……

江北嘴夜景

1988年7月，我分配到离母校最近的一家法院——重庆市沙坪坝区人民法院，自此开启了我的法律职业生涯。一起分配到这家法院的还有16班的美女同学杨永红。此后，我在沙坪坝区先后工作了15年，其中有3年在沙坪坝区政府法制办公室工作。

2003年1月，组织上安排我到重庆市江北区人民法院工作。江北区与沙坪坝区隔着一条嘉陵江，距离不远，虽都是在法院工作，但由于平时各忙各的，我对江北区的情况还是非常的不了解，只知道那里有我们年级六班的美女同学何建群。

石门嘉陵江大桥

1月28日上午，市委在雾都宾馆长楼会议室开完集体谈话会后，江北区委组织部长把我们从外区或市级机关交流到江北区工作的五位同志带回区委，时任区委书记在主持召开的欢迎会上向我们介绍了江北区的情况，其中讲到了江北区委、区政府正按照市委、市府的要求启动江北城的城市开发建设工作，并告诉我们这是本届区委、区政府的一项重要工作。当时，我还未真正意识到书记介绍的这项重要工作，与我、与我工作的法院究竟有着怎样的关系。

拆迁前的江北城与一江之隔的渝中区

江北城位于长江和嘉陵江交汇处北岸，约2平方公里的区域，是重庆主城的老城区之一，与渝中半岛同为重庆历史上重要的政治经济文化活动中心。江北城历史悠久，是巴国故地，唐、宋以来随着航运交通发展，逐渐形成过往船舶停靠、货物中转的集散地。

1891年重庆开埠，江北城港口成为重要的对外通商口岸。抗日战争时期，国民政府迁都重庆，江北城商贩云集，商业繁荣。解放后，重庆港务局设立江北港务作业区，修建码头、货场、桥梁、公路等设施，江北城成为重庆市进出口物资的主要中转站。

拆迁前的江北城码头

1966年,重庆主城区第一座大桥——嘉陵江大桥通车后，江北区的经济文化中心逐渐向观音桥转移，江北城的发展缓慢下来。到上世纪九十年代初，因江北城规划滞后，与隔江相望的渝中半岛形成鲜明对比。房屋年久失修，危旧房较多，乱搭滥建的违章建筑多，下岗失业人员多。火灾隐患严重，治安形势严峻，经济发展停滞不前。曾经是商贸发达的繁盛之地，已经成为一座危城、旧城和破城，成为名副其实的城市“贫民窟”。

随着黄花园嘉陵江大桥的通车，江北城迎来了新的发展机遇。规划中的江北城将建设成为重庆新城市形象的标志性区域，成为重庆大都市现代化CBD。

2002年，江北城迎来了极不寻常的一年。

5月16日，市政府批准江北城片区土地储备整治，重庆主城区规模最大的危旧房拆迁安置工程——江北城危旧房改造正式启动。7月26日，《关于加快江北城规划建设的议案》获市人大常委会通过，江北城建设被正式提上日程。12月25日，时任中共重庆市委书记黄镇东、市长王鸿举等市领导率市级有关部门负责人，深入江北城实地考察，召开现场办公会。市委、市政府发布了江北城危旧房改造动迁令，要求各级、各部门从大局出发，以改善人民群众生活条件、提高人民生活水平为出发点，齐心协力，万众一心，做好拆迁安置和规划建设工作。

2003年1月，江北城危旧房改造项目列为当年全市八大“民心工程”之一。8月，重庆中央商务区规划方案获市政府常务会审议通过。重庆CBD的确立为江北城发展注入了新的活力，提供了新的机遇。

江北城拆迁体量巨大，实施江北城危旧房改造这一“民心工程”殊为不易。江北城片区占地面积约2平方公里，拆迁房屋总面积175万余平方米，拆迁总户数17800余户，其中城镇居民16630余户，拆迁总人口8.5万余人，其规模相当于三峡库区一个中等偏上规模县城的整体搬迁。

重庆市委、市府高度重视江北城拆迁安置工作，成立了协调领导小组。江北区成立了江北城拆迁安置安全稳定领导小组，依照拆迁条例，遵循“拆得出、安得下、保稳定、促发展”的指导思想，集合多项优惠政策出台了《江北城片区城市房屋拆迁补偿安置若干政策的规定》、《江北城拆迁片区现房安置实施办法》等文件。基本内容是：拆一还一，分货币安置和现房安置两种形式。还出台了优惠的“双十”政策。即：政府对人均住房建筑面积不足10平方米的安置时先补足10平方米，然后对有独立产权的每户再奖励10平方米。

为增加现房安置房源，在江北区石马河地区为拆迁户修建可拎包入住的四个安置小区。在此基础上，又进一步出台关于公摊面积、增间增套等13个方面的补充优惠政策，拆迁安置工作得到大多数被拆迁人的拥护和支持。

2003年5月，江北城危旧房改造工程进入拆迁签约阶段。最终，16000余户城镇居民签订拆迁协议，选择货币安置的占67%，选择现房安置的占33%。2004年6月，第一批安置房小区如期竣工，按照拆迁协议，首批选房户即将开始选房。

就在这个时候，全国其他一些地区在商品房开发拆迁中滥用行政权，损害被拆迁人利益的行为被媒体曝光。中央电视台《东方时空》栏目披露了重庆某些开发商把经济适用房当作商品房出售，导致业主掉进“经济适用房陷阱”事件，这些报道在江北城拆迁户中引起了轩然大波。一些已经签约的被拆迁户高呼“要公理不要公摊！”等口号，多次到市委、市政府、解放碑、黄花园大桥和有关新闻单位聚集闹事，造成道路交通阻塞、社会秩序混乱，成为重庆直辖以来一次规模较大、持续时间较长的集访事件。

更有少部分闹事者公然叫嚣：“谁选房就打谁！”“不答应条件绝不选房！”对第一批选房户进行威胁恐吓。媒体有关报道只是一根“导火线”，集访闹事的背后折射出的是江北城地区许多深层次问题和极为特殊复杂的情况。一些人从正常的舆论监督中，找到了失衡心理和过高期望值的“泄洪口”。

江北区委、区政府迅速启动应急工作机制，派出大批机关干部和公安干警到选房现场维持秩序，提供安全保障，为了平息事件，维护稳定，推动拆迁工作，区委、区政府决定按照在编干部人数50人以上的单位都要组建专门的工作组包户上门宣讲拆迁安置补偿政策，耐心细致地做被拆迁人的思想工作。法院与其它符合条件的区属部门一样，按照在编人数承包了56户江北城的被拆迁户的劝迁维稳工作。

我们当时采取的方式是抽调法官，书记员组成工作组，由一名班子成员带队，每天上门对我院承包的56户被拆迁人做工作。由于参与做工作的法官，书记员，还有大量的案件需要办理，所以只能采取轮流上阵的方法。工作组人员不固定，对拆迁安置政策宣讲不透，效果不好。而且，院里每天必须派出一支20人左右的队伍赶赴拆迁现场，正常的审判业务工作受到影响。

这是摆在江北区法院新一届党组面前的一道难题。

位于江北城的嘉陵江索道

面对这道难题，我们应该怎么办？干还是不干？于是，我向分管拆迁和分管政法的区委副书记提出，法院不应该承包被拆迁户。得到的答复是，法院究竟是不是区委领导的部门？其他符合条件的单位都在承包被拆迁户，法院为什么要搞特殊？现在想来，这就是后来司法改革时提出的“内去行政化、外去地方化”的动因之一吧。是否改好了？留给还在法院工作的同学们去回答。

干是必须的！如果要干，应该怎样干？我自己带队，上门入户做工作、了解情况。经过一个多月，我们发现有95%左右的被拆迁人已经腾交了旧房，这也是区委，区政府大多数领导干部认为形势乐观的主要原因。分管拆迁的区委常委甚至认为再过两个月，江北城的拆迁就可以大功告成。

现实情况却并不如此，拆迁比例从95%起，每提高一个百分点都非常艰难，往往是一栋几十上百户的大楼有两三户钉子户，就导致整栋大楼不能拆除。截止2005年3月17日，仍有近800余户未搬迁。与此同时，规划建设的重庆大剧院、重庆科技馆等项目开工在即，少数人的行为严重地阻碍了全市重点项目的进程。其他单位上门包户做工作的干部也有厌战情绪，再这样下去，肯定不行，必须找到解决问题的新办法。

在江北城拆迁现场

不愿搬迁的被拆迁人大多数是由于以下几种原因。第一是观望等待，担心先搬出去以后又有更优厚的政策给后搬出去的。第二是被拆迁人有违法建筑，希望按照合法建筑安置补偿。第三是将住宅改建成非住宅，当门面出租或者自己开店做生意的，要求按照非住宅补偿。第四是以自己的被拆迁房屋是江景房，要求原地还房的。第五是不愿支付安置房中涉及公摊面积、大修基金和物管等费用；第六是希望通过这次拆迁将子女入学，自己就业的问题一揽子解决的。第七是极少数刁蛮之人，以自己是“山上下来的”（两劳释放人员）为由，蛮不讲理，漫天要价。

针对以上原因，我们向区委，区政府建议采取分类处置的办法。第一，工作组继续上门做耐心细致的政策宣讲工作，劝迁一批。第二，劝说无效的，申请政府房屋行政主管部门裁决一批。第三，裁决后被拆迁人或拆迁人不服的，申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼一批。第四，行政裁决后，拆迁人或被拆迁人既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，行政裁决书已经发生法律效力的，直接申请人民法院强制执行一批。

与此相对应，我们法院也以三类案件立案受理。

这种以受理案件的方式依法介入拆迁工作的方法得到区法院党组的一致同意。但考虑到当时全国媒体都对法院参与强制拆迁有不利舆 论氛围，故决定将这一方案向区委和市高级法院汇报。

我在向时任区委书记汇报中，开门见山就提出我们法院不能再做包户劝迁工作了。书记对我的建议有些不解，他说全区上下都在进入江北城拆迁的攻坚阶段，你们为什么要掉链子？我以开玩笑的口吻告诉他，我们不想当“步兵”，要当“炮兵”。我把院党组研究通过的，分三类案件参与拆迁的工作思路，给他做了详细的汇报。听完后，他十分赞同，要求我们尽快启动。我告诉他这件事还必须向高级法院汇报，他让我立刻汇报，争取支持。

当时，重庆市高级人民法院院长张轩同志在听取我的情况汇报后叮嘱：人民法院工作围绕中心，服务大局是法院工作的应有之责，但是这件事涉及到群众的切身利益，难度大、敏感度高，不能出丝毫差错，必须认真谋划，精心组织，确保严格依法、万无一失。并且要求将具体案件情况，向分管的副院长汇报。分管副院长在听完汇报后认为:这三类案件都属于人民法院的受案范畴，完全可以通过这几种方式大胆受理、积极审理、精心执行、将拆迁工作纳入法治化的轨道。

何建群同学在江北城拆迁现场

在得到高级法院领导的指示后，我立马将情况向书记作了汇报。在电话里我听得出书记的兴奋，他要求我把高院领导请到江北区来研究落实此事。第二天，江北区委召开常委扩大会议专题研究江北城拆迁攻坚事宜，高院分管领导出席会议，并发言表态，市高级法院全力支持江北区法院依法受理涉及与江北城拆迁有关的三类案件，依法快审快执，依法平等保护好各方当事人利益，推动江北城城市建设和社会经济快速发展。他发言完毕，会场上响起了热烈的掌声，这掌声让我感觉到沉甸甸的责任。

随后，江北城拆迁进入了攻坚阶段，法院不再包户做被拆迁人的劝迁维稳工作。区委专门成立了由财政局，国土局，房管局，计委，经委与政府办六个部门牵头的工作组。由这六个部门重新分组划片做工作。我们把主要精力用于办理涉及拆迁的三类案件上。在审理和执行这些案件过程中，我们总结出12345的工作思路。

明确“一个认识”即：司法拆迁是人民法院发挥审判职能，围绕中心服务大局，助推构建和谐社会的重要举措。司法介入城市拆迁，以其尺度的统一性、程序的透明性和结果的公正性，较之其他手段更能实现推动城市建设和社会经济快速发展与公平正义的有机统一。

坚持“两个不拆”即：司法拆迁过程中群众利益（包括应享受的各种优惠政策）没有保护够的坚决不拆；程序不合法（应协商未协商，该裁决未裁决，应复议未复议，该诉讼未诉讼）的坚决不拆。通过对当事人和行政相对人合法权益的保护。在最大限度内实现了公平正义。

确保“三个不能”即：司法拆迁工作不能出现反弹案件，不能出现安全事故，不能出现群体性事件。

把握“四个节点”即：全力做好拆迁现场外围控制、现场控制、体弱病残人员救护、搬迁后人员稳控四个节点的工作。   

坚持“五个依靠”即：司法拆迁要坚持依靠党委的领导、依靠上级法院的精心指导、依靠法院党组思想统一周密部署、依靠全院干警团结一心敬业奉献、依靠相关部门协调一致密切配合。从工作实践中提炼出来的“五个依靠”，既是江北法院司法拆迁工作的经验总结，也是指导司法拆迁工作顺利进行的制胜法宝。

2005年8月12日下午5时，随着两台大型挖掘机长臂轻舒，最后一栋旧房轰然倒地。这标志着江北法院用司法手段为历时两年的江北城拆迁，划上了圆满的句号。至此，我们共受理涉及江北城拆迁的各类案件136件，通过调解工作，被拆迁人自动搬迁50余件；采取强制措施78件，而且以判决、执行一案，起到教育带动一片的作用，促使被拆迁人自动腾迁房屋500余户。

在审理和执行这些案件过程中，江北区法院全院上下齐心协力、细心准备，精心实施，确保了无重大事故发生，实现了依法拆迁，文明拆迁，平安拆迁的目标要求。这项工作得到江北区委的充分肯定。用时任区委书记的原话“江北城拆迁攻坚，江北法院功不可没”。市高级法院也充分肯定了江北区法院的工作，2003年至2009年，连续六年，江北区法院被评为全市优秀基层法院，2008年还被评为全国模范法院，受到了最高法院的表彰。

重庆大剧院

随着，江北城的拆迁工作完成，重庆大剧院、重庆科技馆等一批建设项目得以顺利建成。截至2018年底，江北城已建成房屋面积652万平方米，在建面积328万平方米。今天的江北城已经是高楼林立，中国平安、中国人寿、中国银行、中航信托等200余家金融机构入驻，重庆的陆家嘴正在形成。

江北城拆迁圆满完成的事实证明，人民法院依法而行，顺势而为，依法介入城市拆迁，通过司法手段妥善协调各种具体利益关系和社会矛盾，正确处理个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系，可以有效地兼顾推动城市建设和社会经济快速发展与实现公平正义的有机统一。同时，在通过司法手段妥善化解社会尖锐矛盾的实践中，法院队伍经受了考验，司法能力得到了提升。

我有幸成为江北城拆迁的见证者和参与者，是我人生中的一件大事。我们赶上了一个社会变革和法治进步的好时代，十多年过去了，我依然能够从江北城拆迁中感受到社会发展变迁背后的法治力量。

写下这些文字，告慰过去，昭示未来。运用法治思维、法治方式分析解决问题，是我们80年代法律人最大的心愿。这也时刻激励鞭策我们，不忘初心，砥砺前行，不辜负作为一个法律人所应担负的职责使命。